La política exterior de Estados Unidos ha recurrido con frecuencia a sanciones o embargos para contener a actores hostiles. Cuando los resultados no satisfacen a los responsables políticos, suelen inclinarse por la acción militar. Washington, por ejemplo, aplicó sanciones a Irak durante más de una década antes de invadir el país en 2003. Hizo lo mismo con Irán, usando sanciones para presionar al gobierno a negociar su programa nuclear en la década de 2010 y luego, tras retirarse del acuerdo resultante en 2018, fue a la guerra con Teherán en febrero de 2026.
Este patrón se repite porque las sanciones por sí solas rara vez, si acaso alguna vez, hacen desaparecer un problema, como derrocar al gobierno responsable. Esto frustra a los estadounidenses, que tienden a buscar soluciones simples, rápidas y permanentes a los problemas de política exterior. Muchos interpretan la persistencia de estos problemas como evidencia de que las sanciones son inútiles. Pero la efectividad de las sanciones se mide en las crisis que no ocurren: la prueba nuclear que nunca se realiza, por ejemplo, o la ruta marítima que permanece sin perturbaciones. Estos éxitos son invisibles, pero las provocaciones continuas de un adversario no lo son. Como resultado, los funcionarios estadounidenses a menudo concluyen que es necesario recurrir a la guerra.
Esta lógica refleja una mala comprensión de cómo funcionan las sanciones. Las sanciones pueden no alcanzar objetivos maximalistas, pero cuando se despliegan junto con otras herramientas políticas, pueden ayudar a gestionar problemas. Lo hacen al deprimir de manera confiable el crecimiento económico del país objetivo a lo largo del tiempo. Aunque esto perjudica a civiles inocentes en los países sancionados, ya que sus líderes trasladan los costos de los partidarios del régimen a los políticamente desfavorecidos, ningún gobierno puede escapar a la implacable aritmética de un crecimiento económico más lento. Si una economía comienza con una tasa de crecimiento del tres por ciento, aproximadamente el promedio global, duplicará su tamaño en unos 23 años. Pero si las sanciones reducen el crecimiento anual al uno por ciento, duplicar su tamaño llevará 70 años, tres veces más. Basta comparar las economías de Corea del Norte y Corea del Sur, o mirar imágenes satelitales nocturnas de la península de Corea, para ver los efectos compuestos de las sanciones a lo largo de generaciones. Aunque las sanciones pueden no cambiar las aspiraciones del régimen objetivo, reducen sus recursos financieros y pueden disuadir a otros gobiernos de emular el comportamiento que las provocó.
Las guerras pueden derrocar regímenes adversarios, pero generalmente solo después de años de lucha, y reparar el daño posterior requiere mucho tiempo y dinero. Con demasiada frecuencia, Estados Unidos identifica erróneamente sus problemas de política exterior como solucionables a bajo costo. Se necesitó una fuerza de ocupación aliada de más de 1.5 millones de soldados para guarnecer Alemania, un país de 80 millones, después de la Segunda Guerra Mundial. Sesenta años después, Washington no estaba interesado en aumentar el número de tropas necesarias para someter a Irak, un país de casi 30 millones. Los estadounidenses de hoy tampoco están dispuestos a hacer sacrificios en la escala necesaria para vencer a Irán, con sus 90 millones de habitantes, y mucho menos a China, con sus 1.400 millones. Los desafíos que estos países podrían plantear son demasiado grandes para resolverse a un costo aceptable. En tales casos, las sanciones ofrecen una estrategia económicamente sostenible para gestionar situaciones problemáticas a largo plazo.
La evolución de las sanciones
Según la sabiduría convencional sobre las sanciones, estas medidas desalientan comportamientos indeseables al aumentar sus costos económicos. Si la fuerza se vuelve necesaria, también debilitan al adversario antes de la guerra. Esta lógica ha perdurado desde 1935, cuando la Liga de las Naciones sancionó a Italia por invadir Etiopía, con la esperanza de que esto indujera a Italia a cancelar su invasión o al menos moderar sus ambiciones. Sin embargo, debido a que los países que impusieron las sanciones no estaban dispuestos a incluir productos vitales como petróleo y carbón en la lista de artículos sancionados, el esfuerzo fue ineffective.
Las sanciones han evolucionado desde 1935. Hoy, a diferencia de las sanciones amplias que infligen un daño colateral significativo, las llamadas sanciones inteligentes se dirigen a instituciones o individuos específicos y se aplican a través del sistema bancario, bloqueando transacciones financieras vinculadas a actividades sancionadas. Las sanciones de la ONU contra Irak a partir de 1990 fueron, en cierto sentido, el último suspiro del antiguo régimen de sanciones. Su levantamiento estaba condicionado al desmantelamiento por parte de Irak de su programa de armas de destrucción masiva y a que aceptara respetar la soberanía de Kuwait. Debido a que la verificación de lo primero resultó difícil, muchas de las sanciones permanecieron en vigor tras el armisticio de 1991 y continuaron durante la guerra de Irak de 2003.
Después de que las fuerzas lideradas por Estados Unidos invadieron Irak en marzo de 2003 y derrocaron a Saddam Hussein, quedó claro que las sanciones habían sido efectivas. El aislamiento de la economía global había impedido que Irak restaurara su economía, reconstruyera su ejército y reanudara el desarrollo de armas de destrucción masiva. Sin embargo, entre las dos guerras, muchos observadores creían que las sanciones internacionales no podían disuadir la agresión iraquí ni neutralizar sus programas de armas. Preocupados de que el gobierno sunita de Irak aún representara una amenaza para los kurdos en el norte y los chiitas en el sur, Estados Unidos, el Reino Unido y, por un breve tiempo, Francia impusieron dos zonas de exclusión aérea sobre esas regiones, sin el consentimiento de la ONU. En 1998, después de que Bagdad expulsara a los inspectores de armas de la ONU, Estados Unidos y el Reino Unido bombardearon Irak. Ese mismo año, un grupo de académicos halcones y exfuncionarios del gobierno enviaron una carta abierta al presidente estadounidense Bill Clinton describiendo la política hacia Irak basada en sanciones como “peligrosamente inadecuada”. Muchos de estos firmantes regresarían al gobierno en la administración de George W. Bush para implementar sus recomendaciones.
Hasta cierto punto, los críticos tenían razón. Las divisiones políticas dentro de Estados Unidos y entre Washington y sus socios habían limitado los esfuerzos internacionales para contener a Saddam. Los gobiernos árabes pueden haber sido cautelosos de dañar sus relaciones con Estados Unidos, pero los públicos árabes estaban hartos del imperialismo occidental. La creciente presencia militar estadounidense en Medio Oriente antagonizó aún más a la izquierda antiimperialista y a los islamistas radicales, y muchos europeos resentían el unilateralismo estadounidense. Saddam también difundió historias manipuladas sobre las dificultades civiles derivadas de las sanciones, que los periodistas occidentales cubrieron de buena gana. El sufrimiento iraquí era muy real, pero era en gran medida resultado de las propias políticas de Saddam, que canalizaban recursos hacia su régimen en lugar de hacia la población civil. A partir de 1995, el programa de petróleo por alimentos de la ONU permitió a Irak vender algo de petróleo para pagar necesidades civiles, pero Saddam usó las ganancias para pagar sobornos. Firmó lucrativos acuerdos petroleros con China, Francia y Rusia, atrayendo a estos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU a debilitar su apoyo a las sanciones. Fue alrededor de esta época cuando la ONU y los grupos de la sociedad civil comenzaron a pedir sanciones inteligentes, para reducir el alcance del castigo económico y evitar causar un dolor económico generalizado, aunque tomaría varios años más para que Estados Unidos refinara esta herramienta.
Mientras tanto, en Irak, las sanciones y la aplicación de las zonas de exclusión aérea se volvieron cada vez más frustrantes, costosas e impopulares. Debido a que su propósito principal era evitar que Irak desarrollara armas de destrucción masiva y financiara actividades malignas como el terrorismo internacional, requerían vigilancia constante. Luego llegaron los ataques del 11 de septiembre y la guerra en Afganistán, donde una coalición liderada por Estados Unidos derrocó al régimen talibán en meses, lo que sugería que las guerras, al menos las libradas por el ejército estadounidense altamente entrenado y tecnológicamente avanzado, podían resolver problemas, a diferencia de las sanciones que dejaban a los dictadores en el poder.
El caso de Irak: lecciones de una guerra innecesaria
Cuando el presidente estadounidense George W. Bush anunció la guerra de Irak el 19 de marzo de 2003, describió sus objetivos como “desarmar a Irak, liberar a su pueblo y defender al mundo de un grave peligro”. Este peligro eran las supuestas reservas de armas de destrucción masiva de Irak y sus vínculos con al-Qaeda, el grupo detrás del 11 de septiembre. Al principio, Washington pretendía dejar la tarea de reconstruir Irak a la ONU, pero tuvo que abandonar esa estrategia cinco meses después de la invasión cuando yihadistas extranjeros bombardearon la sede local de la ONU, matando al jefe de la misión y a otras 22 personas. En semanas, la ONU retiró a la mayoría de sus 600 empleados, dejando a Estados Unidos completamente a cargo. En lugar de terminar con los problemas que Irak causaba, la ocupación creó más problemas. La guerra dio credibilidad a las acusaciones de al-Qaeda de que Washington oprimía a los musulmanes, atrayendo a posibles yihadistas de todo el mundo a unirse a la causa. En 2006, el bombardeo de al-Qaeda de la Mezquita Dorada en Samarra, un sitio sagrado para los chiitas, desencadenó brutales enfrentamientos entre sunitas y chiitas. Más de 4,000 estadounidenses perdieron la vida durante la guerra, mientras que más de 200,000 iraquíes perdieron la suya. Después de la retirada estadounidense en 2011, gran parte de Medio Oriente y África del Norte se incendió. Yihadistas extranjeros y remanentes del Partido Baaz de Saddam formaron el Estado Islámico, también conocido como ISIS, y arrasaron gran parte de Irak y Siria en 2014 y 2015. Las fuerzas respaldadas por Estados Unidos e Irán expulsaron gradualmente al grupo a un gran costo, pero muchos de sus combatientes simplemente tomaron las armas en otros lugares. Algunos fueron al África del Sahel, exacerbando la violencia allí. Otros se unieron a la oposición al régimen de Bashar al-Assad en Siria. Y la crisis de refugiados provocada en parte por la expansión inicial del Estado Islámico continúa agitando a Europa.
Mientras que la guerra trajo una espiral de inestabilidad a Medio Oriente, África del Norte y Europa, las sanciones internacionales fueron más efectivas de lo que pensaban los responsables políticos estadounidenses. Mientras estuvieron en vigor, Irak no pudo construir armas de destrucción masiva y desmanteló muchos de sus programas existentes para obtener alivio de las sanciones. La guerra de 2003 no fue ni de lejos tan exitosa y costó mucho más que la aplicación de sanciones. Washington entró con el objetivo de construir un Irak libre y estable aliado de Estados Unidos e Israel, pero rápidamente quedó claro que ese objetivo estaba fuera de alcance. Otra consecuencia no deseada de la guerra fue la liberación de Irán, que durante años había sido contenida por el Irak de Saddam. Irán y Estados Unidos habían estado enfrentados desde la revolución iraní de 1978-79. En noviembre de 1979, Washington sancionó a Irán por tomar como rehenes al personal de la embajada estadounidense, levantándolas tras la liberación del personal en 1981. La administración Reagan reimpuso sanciones en 1984 en represalia por el apoyo de Irán a Hezbolá en Líbano, solo para violarlas vendiendo armas a Irán (y usando los fondos para armar a los rebeldes anticomunistas nicaragüenses, desafiando al Congreso) en lo que se convirtió en el escándalo Irán-Contra. La administración Clinton, preocupada por las ambiciones nucleares de Teherán, agregó sanciones entre 1994 y 1996. Después de que el Organismo Internacional de Energía Atómica encontró que Irán no cumplía con el Tratado de No Proliferación Nuclear en 2005, la administración Bush impuso sanciones adicionales, pero se dirigieron a entidades específicas, como la Guardia Revolucionaria Islámica, en lugar de a Irán en su conjunto para minimizar los costos humanitarios. Luego, en 2007, el mundo respaldó una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que sancionaba a Irán para evitar que adquiriera armas nucleares. Finalmente, en 2010 y 2011, la administración Obama, con el respaldo del Congreso, limitó la capacidad de Irán para vender petróleo y gas al exterior, “prácticamente paralizando la economía iraní”, como se jactó el presidente. La creciente fuerza y alcance de las sanciones contribuyó a la elección de un presidente moderado en Irán, Hassan Rouhani, en 2013, y empoderó a las facciones iraníes que abogaban por una solución negociada al enfrentamiento nuclear. En 2015, Teherán acordó un acuerdo nuclear con Estados Unidos, China, Francia, Alemania, Rusia, el Reino Unido y la UE. El acuerdo limitó los niveles de enriquecimiento de uranio de Irán, redujo su número de centrífugas operativas, requirió que Irán reutilizara sus instalaciones de desarrollo de armas nucleares y estableció inspecciones internacionales más rigurosas para verificar el cumplimiento. El alivio de las sanciones ocurriría en tándem con la verificación durante un período de 15 años. A partir de entonces, o los signatarios podrían negociar un nuevo acuerdo, o las sanciones se reactivarían automáticamente. Los críticos se quejaron, con razón, de que el acuerdo de 2015 no impedía que Irán apoyara a grupos proxy ni limitaba su programa de misiles balísticos. Pero el acuerdo sí ofrecía una forma sostenible de retrasar el desarrollo de armas nucleares de Irán y, por lo tanto, de gestionar el problema más importante que planteaba un régimen iraní hostil. Una solución más integral, por deseable que fuera, no era factible en ese momento.
El regreso a la guerra y sus costos
Estados Unidos está descubriendo, una vez más, que la acción militar ha producido un resultado mucho peor que las sanciones. Después de que la primera administración Trump se retiró del acuerdo nuclear en 2018, Irán reinició su programa de armas. La segunda administración Trump e Israel fueron a la guerra a principios de este año en un aparente esfuerzo por terminar con las ambiciones nucleares de Irán, pero no pudieron destruir todos sus sitios nucleares. Estados Unidos e Israel asesinaron al liderazgo iraní, incluido el líder supremo y gran parte de su familia, pero el régimen permanece intacto. Teherán ha prometido represalias por estos asesinatos, y no hay razón para pensar que no cumplirá la amenaza. Mientras tanto, la guerra ha causado estragos globales sin un final a la vista. Irán respondió a los ataques estadounidenses e israelíes cerrando efectivamente el Estrecho de Ormuz y atacando infraestructura petrolera, gasífera y militar en todo Medio Oriente. La interrupción de las exportaciones de petróleo, fertilizantes y helio ha contribuido a la inflación, presagia escasez de cosechas e incluso amenaza con escasez de chips de computadora en países de todo el mundo. Aunque las bajas militares estadounidenses siguen siendo bajas, las pérdidas estadounidenses en infraestructura destruida y existencias de municiones agotadas ascienden a miles de millones de dólares, y parte de ello puede ser irremplazable. El ejército estadounidense depende de comunicaciones satelitales y radares para detectar y atacar misiles y aeronaves enemigas entrantes. Irán ha dañado gravemente o quizás destruido sistemas de defensa aérea que Estados Unidos y sus socios desplegaron en bases en los Emiratos Árabes Unidos y Jordania, así como dos terminales de comunicaciones satelitales en una base naval estadounidense en Baréin. Los ataques iraníes también destruyeron radomos, las cubiertas exteriores que protegen las antenas de radar, en Baréin, Kuwait y Arabia Saudita. Estados Unidos ha perdido al menos 43 aviones de guerra, incluidos aviones especializados de reabastecimiento y vigilancia y un avión de vigilancia valorado en 700 millones de dólares. Muchas bases militares estadounidenses ahora son inoperables, incluida la principal base naval regional, en Baréin. Debido a que los aviones estadounidenses no pueden operar de manera segura desde bases cercanas, el esfuerzo de guerra ha dependido de portaaviones distantes posicionados en el Mediterráneo oriental y los mares de Arabia, donde pueden evitar los peligros de los misiles, drones y minas iraníes. Lejos de eliminar el régimen iraní, la guerra ha demostrado que tiene el poder de tomar como rehén la economía global. En comparación, las sanciones anteriores a la guerra que devastaron la economía de Irán, paralizaron su ejército y lo disuadieron de buscar armas nucleares fueron una ganga.
Las sanciones tienen un historial mucho mejor que la guerra para gestionar problemas irresolubles a un precio aceptable durante un período prolongado. Con las sanciones, el país objetivo, incluida su población civil, lamentablemente, paga los costos. En la guerra, por el contrario, los costos son compartidos por ambos lados, y el daño colateral puede ser global, atrayendo la ira de países distantes del campo de batalla. Gestionar un problema mediante sanciones puede contenerlo y contribuir, junto con otras medidas, a la victoria a largo plazo. Durante la Guerra Fría, los líderes estadounidenses entendieron que cualquier ataque militar a la Unión Soviética desencadenaría una guerra nuclear ruinosa. En cambio, gestionaron la amenaza soviética durante generaciones con una estrategia de contención, que dependía en gran medida de sanciones que bloqueaban las exportaciones, el medio de la economía soviética para obtener divisas, y privaban al bloque comunista de importaciones de alta tecnología. Estados Unidos estableció el Comité Coordinador para el Control Multilateral de Exportaciones con este propósito en 1949, junto con Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y el Reino Unido. Australia, Canadá, Dinamarca, Alemania, Grecia, Japón, Noruega, Portugal, España y Turquía eventualmente se unirían. Para hacer cumplir los controles, la Ley de Control de Asistencia Mutua de 1951 autorizó el corte de la ayuda económica y militar estadounidense a los violadores. El comercio Este-Oeste se desplomó. Después de la Guerra de Corea, Washington cedió a regañadientes a la presión europea para relajar algunas restricciones. Pero después de que fracasara la distensión, las administraciones de Carter y Reagan volvieron a limitar las exportaciones de alta tecnología e intentaron bloquear las ventas de gas soviético. La Unión Soviética nunca pudo superar el daño económico de estas medidas. Las sanciones agravaron enormemente las debilidades económicas preexistentes del bloque, como su priorización de la industria pesada sobre los bienes de consumo, su aislamiento del libre intercambio de ideas y su ineficiente planificación central basada en montañas de estadísticas inexactas. Los residentes soviéticos hacían cola para obtener bienes de consumo de calidad inferior. Para la década de 1980, el nuevo liderazgo soviético concluyó que su sistema nunca podría cerrar la creciente brecha económica, tecnológica y militar entre Este y Oeste, y cancelaron la Guerra Fría.
La presión económica de ninguna manera asegura la victoria. Pero la alternativa, la guerra, rara vez funciona como se pretende. En Irán hoy, los líderes estadounidenses están aprendiendo que los barcos grandes y los aviones rápidos pueden cerrar pero no abrir mares estrechos. Una guerra termina cuando ambas partes acuerdan que ha terminado, por lo que Irán puede prolongar el conflicto incluso si Estados Unidos quiere salir. E incluso si los combates terminan pronto, ninguno de los posibles acuerdos que la administración Trump ha anunciado para eliminar el programa nuclear de Irán mejora los términos del acuerdo nuclear de 2015. El ahora difunto memorando de entendimiento que Washington y Teherán firmaron en junio prometía levantar las sanciones y canalizar miles de millones a Irán a cambio de que Irán reabriera el Estrecho de Ormuz, posiblemente con peajes iraníes. Antes de la guerra, la libertad de navegación por el estrecho no estaba en duda. Hay dos formas de terminar los conflictos: eliminar la capacidad de resistir o eliminar la voluntad. Tanto las sanciones como la acción militar disminuyen la capacidad de un adversario para resistir, pero el derramamiento de sangre de la guerra hace más probable que las sanciones endurezcan la voluntad. La guerra, por lo tanto, puede hacer que el problema subyacente sea aún más difícil de resolver. Los casos de Irak en 2003 e Irán en 2026 muestran que había una mejor manera. Las sanciones por sí solas no habrían terminado con ninguna de las dos amenazas, pero incluso en su mínima efectividad, resultaron útiles para gestionar ambas situaciones, y lo hicieron a un costo menor. Más que una bala de plata, las sanciones deben entenderse como una forma de quimioterapia diplomática para reducir el tumor y, por lo tanto, disminuir la amenaza. A veces esa es la mejor opción.